Kamis, 29 Maret 2012

Sejarah Bentuk dan Proses Legislasi di Indonesia



Sejalan dengan perkembangan ketatanegaraan Indonesia, sejak berdirinya negara Republik Indonesia sejarah perundang-undangan  dapat dikategorikan dalam beberapa periode, sebagai berikut:[1]
1.       17 Agustus 1945 s/d 27 Desember 1949
2.       27 Desember 1949 s/d 15 Agustus 1950
3.       15 Agustus 1950 s/d 5 Juli 1959
4.       5 Juli 1959 s/d 5 Juli 1966
5.       5 Juli 1966 s/d sekarang
Agar lebih jelas dan mudah dipahami, pembagian sejarah perundang-undangan dikelompokkan dalam tabel berikut ini:
No
Tahap Perkembangan
Jangka Waktu
Bentuk Peraturan Perundang-undangan
1
Di bawah UUD 1945 (18 Agustus 1945) sampai dengan terbentuknya Negara Republik Indonesia Serikat (27 Desember 1949)
5 tahun
  • Undang-Undang (Pasal 5 ayat (1) UUD)
  • Peraturan Pemerintah (Pasal 5 ayat (2) UUD)
  • Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Pasal 22 UUD)
2
Di bawah Konstitusi RIS (27 Desember 1949) sampai dengan ditetapkannya UUD Sementara RI (15 Agustus 1950)
8 bulan
  • Undang-Undang (Pasal 127 Konstitusi RIS)
  • Peraturan Pemerintah (Pasal 141 Konstitusi RIS)
  • Undang-Undang Darurat (Pasal 139 Konstitusi RIS)
3
Di bawah UUD Sementara RI (15 Agustus 1950) sampai dengan Dekrit Presiden 5 Juli 1959
9 tahun
  • Undang-Undang (Pasal 89 UUDS)
  • Peraturan Pemerintah (Pasal 98 UUDS)
  • Undang-Undang Darurat (Pasal 196 UUDS)
Keterangan: Undang-Undang pertama kali yang disahkan setelah berlakunya UUD 1945 adalah Oendang-Oendang No. 1 Tahun 1945 Tentang Komite Nasional Daerah yang terdiri atas enam pasal (disahkan pada tanggal 23 November 1945).[2]
Ketiga perkembangan di atas, merupakan perkembangan yang “wajar” dan “jelas”, karena adanya perbedaan tiga UUD yang menjadi pokok pangkalnya. Sedangkan perkembangan selanjutnya yaitu sejak tanggal 5 Juli 1959 sampai tanggal 5 Juli 1966 merupakan perkembangan yang ditandai oleh kondisi “darurat” dan karenanya menjadi “tidak wajar,” sebagai akibat adanya Dekrit Presiden dan munculnya suatu bentuk penyelewengan. Penyelewengan dalam hal legislasi ini adalah dengan munculnya dua jenis peraturan perundang-undangan yang baru yang menandai wewenang presiden yang terlalu berlebihan dalam konteks Demokrasi Terpimpin pada masa pemerintahan Soekarno. Kedua peraturan ini dikenal dengan nama Penetapan Presiden (Surat Presiden RI tanggal 20 Agustus 1959 No. 2262/HK/59) dan Peraturan Presiden (tanggal 22 september 1959 No. 2775/HK/59). Kedua peraturan baru ini sama sekali tidak disebut dalam UUD 1945, namun kedudukan dan perannya bahkan melebihi ketiga bentuk perundang-undangan yang telah diatur sebelumnya dalam UUD 1945.
Sejak Dekrit Presiden 5 Juli 1959 sampai awal 1966, terdapat sekitar 76 buah Penetapan Presiden dan 174 buah Peraturan Presiden yang terdapat dalam lembaran negara.[3]
Secara yuridis formal, perkembangan ini berakhir pada tanggal 5 Juli 1966 yaitu dengan ditetapkannya Ketetapan MPRS No XIX/1966 tentang Peninjauan Kembali Produk-Produk Legislatif Negara di Luar Produk MPRS yang Tidak Sesuai Dengan UUD 1945.
Dalam hubungan dengan pengaturan peraturan perundang-undangan, ketiga UUD yang pernah berlaku di negara kita mengaturnya dalam jumlah pasal yang tidak sama, antara lain:
1.       UUD 1945 hanya memuat empat pasal (Pasal 5, 20, 21 dan 22)
2.       Konstitusi RIS memuat 17 pasal (Bagian II; dari Pasal 127 sampai dengan Pasal 143)
3.       UUDS RI memuat 12 pasal (Bagian II; dari Pasal 89 sampai dengan Pasal 100)
Berkaitan dengan proses penyusunan suatu rancangan undang-undang, sejarah peraturan perundang-undangan mencatat paling tidak sejak tanggal 29 Agustus 1970, semua menteri dan kepala Lembaga Pemerintahan Non-Departemen (LPND) harus berpedoman kepada Instruksi Presiden Republik Indonesia (Inpres) Nomor 15 Tahun 1970 Tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang dan Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia.
Pada saat itu, pertimbangan ditetapkannya Inpres tersebut adalah untuk menciptakan tertib hukum dan peningkatan koordinasi, integrasi, dan sinkronisasi penyelenggaraan tugas pemerintah.
Setelah melewati kurun waktu 20 tahun dan dipandang perlu adanya penyempurnaan kembali tata cara mempersiapkan Rancangan Undang-Undang (RUU) dan Rancangan Peraturan Pemerintah sebagaimana diarahkan dalam Inpres No. 15 Tahun 1970, maka diterbitkanlah Keputusan Presiden (Keppres) No 188 Tahun 1998 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang-Undang. Keppres yang terdiri atas 33 pasal dan 10 bab ini secara umum mengatur tentang:
1.       Prakarsa Penyusunan Rancangan Undang-Undang
  1. Kewenangan menteri atau pimpinan LPND dalam mengambil prakarsa penyusunan RUU (Pasal 1 ayat (1)).
  2. Prakarsa penyusunan RUU wajib dimintakan persetujuan lebih dulu kepada presiden dengan disertai penjelasan selengkapnya mengenai konsepsi pengaturan yang meliputi: latar belakang dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok-pokok pikiran, lingkup atau obyek yang diatur, dan jangkauan dan arah pengaturan (Pasal 1 ayat (2)).
  3. Menteri atau pimpinan LPND pemrakarsa penyusunan RUU dapat pula lebih dulu mengajukan rancangan akademik mengenai RUU yang akan disusun (Pasal 3 ayat (1)).
2.       Panitia Antar-Departemen dan Lembaga
  1. Kewenangan menteri atau pimpinan LPND pemrakarsa penyusunan RUU membentuk Panitia Antar-Departemen dan Lembaga yang diketuai pejabat yang ditunjuknya (Pasal 9 ayat (1)).
  2. Panitia Antar-Departemen menitikberatkan pembahasan pada permasalahan yang bersifat prinsip seperti kelengkapan obyek yang akan diatur, jangkauan, dan arah pengaturan (Pasal 11 ayat (1)).
  3. Kegiatan perancangan secara teknis dilaksanakan oleh Biro Hukum atau satuan kerja yang menyelenggarakan fungsi di bidang perundang-undangan pada departemen atau lembaga pemrakarsa yang secara fungsional bertindak sebagai Sekretaris Panitia Antar-Departemen (Pasal 11 ayat (2))
3.   Konsultasi Rancangan Undang-Undang
  1. Menteri atau pimpinan lembaga pemrakarsa menyampaikan RUU yang dihasilkan Panitia kepada Menteri Kehakiman dan Menteri atau Pimpinan lembaga lainnya yang terkait, untuk memperoleh pendapat dan pertimbangan lebih dulu (Pasal 13 ayat (1)).
  2. Apabila presiden menilai bahwa RUU tersebut masih mengandung beberapa permasalahan yang berkaitan dengan aspek tertentu di bidang ideologi politik, ekonomi, sosial budaya, hukum, atau pertahanan keamanan, Menteri Sekretaris Negara mengundang Menteri Kehakiman, Menteri atau Pimpinan Lembaga Pemrakarsa serta menteri dan pimpinan lembaga yang terkait untuk menyelesaikannya (Pasal 17 ayat (1)).
4.  Penyampaian RUU Kepada DPR
  1. Dalam Amanat Presiden (Ampres) perlu ditegaskan hal-hal berikut:
  • Sifat penyelesaian RUU yang dikehendaki;
  •  Cara penanganan atau pembahasannya, dalam hal RUU yang disampaikan lebih dari satu;
  •  Menteri yang ditugasi untuk mewakili presiden dalam pembahasan RUU di DPR (Pasal 19 ayat (1)).
  1. Dalam pembahasan RUU di DPR, menteri yang ditugasi untuk mewakili presiden wajib menyampaikan laporan perkembangan pembahasan RUU tersebut secara berkala kepada presiden (Pasal 20 ayat (1)).
  2. Apabila dalam pembahasan terdapat masalah yang bersifat prinsipil dan arah pembahasannya akan mengubah isi serta arah RUU, menteri yang mewakili presiden wajib terlebih dulu melaporkannya kepada presiden dengan disertai saran pemecahannya yang diperlukan, untuk memperoleh keputusan (Pasal 20 ayat (2)).
5.       Tata Cara Pembahasan RUU yang Disusun dan Disampaikan Oleh DPR
  1. RUU yang disusun oleh DPR dan disampaikan kepada presiden, dilaporkan oleh Menteri Sekretaris Negara disertai saran mengenai menteri yang akan ditugasi untuk mengkoordinasi pembahasannya dengan menteri dan pimpinan lembaga lainnya yang terkait (Pasal 21).
  2. Menteri Sekretaris Negara menyampaikan RUU kepada menteri yang ditugasi presiden untuk mengkoordinasi pembahasannya berikut petunjuk-petunjuk presiden mengenai RUU yang bersangkutan, dengan mengikutsertakan Menteri Kehakiman (Pasal 22).
  3. Menteri yang ditugasi mengkoordinasi pembahasan RUU secepatnya membentuk Panitia Antar-Departemen untuk membahas dan menyampaikan pendapat, pertimbangan, serta saran penyempurnaan yang diperlukan (Pasal 23 ayat (1)).
  4. Panitia Antar-Departemen menyelesaikan tugasnya selambat-lambatnya 30 (tiga puluh) hari kerja terhitung sejak tanggal pembentukannya dan melaporkan hasil pelaksanaan tugasnya kepada menteri yang ditugasi (Pasal 23 ayat (2)).
  5. Menteri yang untuk mengkoordinasikan pembahasan RUU berkewajiban:
    • Mengkonsultasikan RUU dengan disertai pendapat, pertimbangan serta saran penyempurnaan yang diajukan Panitia Antar-Departemen kepada menteri dan pimpinan lembaga lainnya yang terkait.
    • Menyelesaikan seluruh proses konsultasi hingga pelaporan RUU kepada presiden diselesaikan dalam waktu 60 (enam puluh) hari sejak tanggal penerimaan surat Menteri  Sekretaris Negara mengenai penyampaian RUU (Pasal 24).
6. Pengesahan, Pengundangan, dan Penyebarluasan Undang-Undang
  1. Menteri Sekretaris Negara menyiapkan naskah RUU yang telah disetujui DPR dan selanjutnya diajukan kepada presiden guna memperoleh pengesahan (Pasal 26 ayat (1)).
  2. Dalam hal RUU masih terdapat kesalahan ketik penulisan, Menteri Sekretaris Negara dapat melakukan perbaikan dengan lebih dulu memberitahukan kepada Pimpinan DPR (Pasal 26 ayat (2)).
  3. Menteri Sekretaris Negara mengundangkan undang-undang tersebut dengan menempatkan dalam Lembaran Negara (Pasal 26 ayat (3)).
  4. Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa berkewajiban secepatnya menyebarluaskan jiwa, semangat, dan substansi undang-undang tersebut kepada masyarakat (Pasal 27).
Pasal 29 Keppres No 188 Tahun 1998 mengamanatkan Keppres tersendiri yang mengatur bentuk Rancangan Undang-Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah, Rancangan Keputusan Presiden beserta pedoman teknis penyusunan peraturan perundang-undangan pada umumnya. Kehadiran Keppres No 44 Tahun 1999 tentang Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan dan Bentuk Rancangan Undang-Undang. Rancangan Peraturan Pemerintah, dan Rancangan Keputusan Presiden menjawab kebutuhan Pasal 29 Keppres No 188 Tahun 1998 ini.
Teknis penyusunan peraturan perundang-undangannya sendiri menjadi lampiran dari Keppres No 44 Tahun 1999.  Beberapa ketentuan pokok dalam Keppres ini antara lain:
    1. Penyusunan peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Keppres No 44 Tahun 1999 berlaku untuk penyusunan peraturan perundang-undangan tingkat pusat dan tingkat daerah (Pasal 2).
    2. Bentuk RUU meliputi:
      1. Rancangan Undang-Undang;
      2. Rancangan Undang-Undang Penetapan;
      3. Rancangan Undang-Undang Pengesahan;
      4. Rancangan Undang-Undang Perubahan;
      5. Rancangan Undang-Undang Pencabutan (Pasal 3 ayat (2)).
    3. Bentuk Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang dan Peraturan Pemerintah diatur dalam Lampiran III (Pasal 4).
    4. Bentuk Rancangan Keputusan Presiden diatur dalam Lampiran IV (Pasal 5).
    5. Bentuk Rancangan peraturan perundang-undangan di bawah Keputusan Presiden, mutatis mutandis dengan bentuk Rancangan Keputusan Presiden (Pasal 6).
Selain berbicara tentang teknik penyusunan dan mekanisme pembahasan RUU, sejarah peraturan perundang-undangan juga mengupas tata urutan peraturan perundang-undangan.
Dalam Sidang Umum Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) Tahun 2000, MPR menetapkan Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan melalui Ketetapan MPR No. III/MPR/2000. Ketetapan ini mencabut Ketetapan MPRS No XX/MPRS/1966 tentang Memorandum DPR-GR mengenai Sumber Tertib Hukum Republik Indonesia dan Tata Urutan Peraturan Perundangan Republik Indonesia dan TAP MPR No IX/MPR/1978 tentang Perlunya Penyempurnaan yang Termaktub dalam Pasal 3 ayat (1) TAP MPR No V/MPR/1973.
Ada dua hal penting dalam TAP No. III/MPR/2000, yaitu :
  1. Sumber hukum nasional adalah Pancasila sebagaimana yang tertulis dalam Pembukaan UUD 1945 alinea keempat (Pasal 1 ayat (3)).
  2. Tata urutan peraturan perundang-undangan Republik Indonesia adalah:
    1. Undang-Undang Dasar 1945;
    2. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia;
    3. Undang-Undang;
    4. Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perpu);
    5. Peraturan Pemerintah;
    6. Keputusan Presiden;
    7. Peraturan Daerah.
Perkembangan terakhir dari sejarah peraturan perundang-undangan adalah ditetapkannya UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Undang-undang yang disetujui dalam Rapat Paripurna DPR tanggal 24 Mei 2004 menjadi pegangan dan standar yang mengikat semua lembaga yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan. Selain itu, kehadiran undang-undang ini diharapkan mampu meningkatkan koordinasi dan kelancaran proses pembentukan peraturan perundang-undangan.
UU No Tahun 2004 dibentuk untuk menyesuaikan perubahan sistem ketatanegaran dalam proses legislasi yang sebelum amandemen UUD didominasi oleh eksekutif. Penyesuaian melalui pembentukan undang-undang ini sekaligus digunakan sebagai peluang untuk mengatur secara lengkap dan terpadu baik mengenai sistem, asas, jenis dan materi muatan peraturan perundang-undangan, persiapan, pembahasan dan pengesahan, pengundangan dan penyebarluasan, maupun partisipasi masyarakat.
UU No 10 Tahun 2004 terdiri atas 58 pasal dan 13 bab terdiri atas:
  • Bab I      Ketentuan Umum
  • Bab II     Asas Peraturan Perundang-undangan
  • Bab III    Materi Muatan
  • Bab IV   Perencanaan Penyusunan Undang-Undang
  • Bab V    Pembentukan Peraturan Perundang-undangan
  • Bab VI   Pembahasan dan Pengesahan Rancangan Undang-Undang
  • Bab VII Pembahasan dan Pengesahan Rancangan Peraturan Daerah
  • Bab VIII Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan
  • Bab IX     Pengundangan dan Penyebarluasan
  • Bab X      Partisipasi Masyarakat
  • Bab XI     Ketentuan Lain-lain
  • Bab XII    Ketentuan Peralihan
  • Bab XIII   Ketentuan Penutup
Beberapa hal penting dapat kita ketahui dari undang-undang ini, misalnya:
  1. Dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik, yang meliputi:
    kejelasan tujuan;
    1. kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;
    2. kesesuaian antara jenis dan materi muatan;
    3. dapat dilaksanakan;
    4. kedayagunaan dan kehasilgunaan;
    5. kejelasan rumusan; dan
    6. keterbukaan.(Pasal 5)
  1. Jenis dan dan hierarki peraturan perundang-undangan yang terkini adalah sebagai berikut:
    1. Undang-Undang Dasar 1945;
    2. Undang-Undang /Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perpu) ;
    3. Peraturan Pemerintah;
    4. Peraturan Presiden;
    5. Peraturan Daerah (Pasal 7 ayat (1)).
  1. Perencanaan penyusunan undang-undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi Nasional (Pasal 15 ayat (1)).
  2. Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah (Pasal 15 ayat (2)).
  3. Penyusunan Program Legislasi Nasional antara DPR dan Pemerintah dikoordinasikan oleh DPR melalui alat kelengkapan DPR yang khusus menangani bidang legislasi (Pasal 16 ayat (1).
  4. Rancangan Undang-Undang baik yang berasal dari DPR, Presiden, maupun DPD disusun berdasarkan Program Legislasi Nasional (Pasal 17 ayat (1)).
  5. Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan maupun tulisan dalam rangka penetapan maupun pembahasan RUU dan rancangan peraturan daerah (Pasal 53).
  6. Pada saat UU mulai berlaku maka:
    1. UU No 1 Tahun 1950 tentang Jenis dan Bentuk Peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat;
    2. Ketentuan-ketentuan daam UU No 2 Tahun 1950 tentang Menetapkan UU Darurat tentang Penerbitan Lembaran Negara dan Berita Negara RIS dan tentang Mengeluarkan, Mengumumkan, dan Mulai Berlakunya UU Federal (Lembaran Negara Tahun 1950 Nomor 1), sepanjang yang telah diatur dalam UU ini; dan
    3. Peraturan Perundang-undangan lain yang ketentuannya telah diatur dalam UU ini dinyatakan tidak berlaku (Pasal 57). 
Implementasi beberapa ketentuan dalam UU No 10 Tahun 2004 juga menuntut adanya pengaturan lebih lanjut dalam peraturan perundang-undangan di bawahnya. Pada 2005, pemerintah mengeluarkan dua peraturan presiden yang mengatur lebih lanjut ketentuan tentang pengelolaan Prolegnas dan tata cara mempersiapkan peraturan perundang-undangan. Peraturan Presiden Nomo 61 Tahun 2005 mengatur tentang tata cara penyusunan dan pengelolaan Prolegnas . Perpres No 61 Tahun 2005 ini dibentuk untuk melaksanakan ketentuan pasal 16 ayat (4) UU No 10 Tahun 2004. Sementara itu, Peraturan Presiden No 68 Tahun 2005 mengatur tata cara mempersiapkan RUU, Rancangan Perppu, Rancangan PP, dan Rancangan Perpres. Perpres ini dibentuk untuk melaksanakan ketentuan Pasal 18 ayat (3) dan Pasal 24 UU No 10 Tahun 2004.  



[1] K. Wantjik Saleh, Perkembangan Perundang-Undangan 1966-1973, Cet.1, (Jakarta: ICHTIAR, 1974), hlm. 9.

[2] H. Aa, Undang-Undang Negara Republik Indonesia, Cet.1, (Djakarta-Bandung: Neijenhuis & Co.N.V, tanpa tahun), hlm. 54-55.

[3] K. Wantjik Saleh, op.cit., hlm.57.

0 komentar:

Poskan Komentar

Catatan: Hanya anggota dari blog ini yang dapat mengirim komentar.